Le contrôle financier en France (Partie II (fin))

1.      Recentrage du contrôle financier sur les risques et les enjeux les plus importants :

Le recentrage du contrôle financier sur les risques et les enjeux les plus importants, s’apprécie à travers la reformulation des aspects fonctionnels du contrôle financier, lesquels sont fortement conditionnées par la nouvelle architecture budgétaire et la nouvelle articulation du processus budgétaire.

Cette nouvelle articulation budgétaire qui repose sur la logique lolfienne, a permit de remplacer entre autres, les huit cent cinquante chapitres budgétaires par trente quatre missions correspondant aux grandes politiques publiques. Ces politiques sont constitués respectivement par un ensemble de programmes qui font office de cadres de mise en œuvre de ces politiques. En soit, le programme constitue en vertu du II de l’article 7 de la LOLF, l’unité de spécialisation des crédits budgétaires. Il se décline en actions, lesquels se traduisent par des destinations précises des crédits. Cette architecture budgétaire fortement détaillé posait un certains nombre de problèmes de compatible avec l’ancien contrôle financier essentiellement caractérisé par l’apposition de visa sur tous les actes d’engagements de dépenses.

Si auparavant tous les actes d’engagement de dépense devaient faire l’objet d’un examen par le contrôleur financier et par la suite apposer ou non son visa, désormais c’est seulement certains actes bien déterminés qui sont soumis à ce visa et à son avis. Ceci résulte des articles 5, 8 et 9 du décret du 27 janvier 2005,  qui indiquent que désormais le visa et l’avis préalable ne sont requis que pour le document annuel de programmation budgétaire initiale, certains actes d'engagement, d'affectation de crédits, certaines délégations de crédits ou d'actes en tenant lieu, et certaines ordonnances de paiement ou les actes qui en tiennent lieu, «dans des conditions prévues par […] arrêté ». Cet arrêté est spécifique pour chaque ministère[1], et ils sont pris par le ministre en charge du budget. En vertu de l’article 15 de ce décret, ces arrêtés  définissent «le contenu du document annuel de programmation budgétaire initiale, des documents prévisionnels de gestion et des comptes rendus d'exécution transmis au contrôle financier par les responsables de programme et par les gestionnaires des administrations civiles et militaires de l'Etat ».

Ainsi, contrairement au contrôle de la loi de 1922, ce nouveau contrôle financier est allégé, nécessairement et efficacement, de sorte à moins peser sur l’exécution de la dépense publique et à ne s’appliquer que sur certains actes présentant des enjeux importants par rapport à la soutenabilité budgétaire et à l’équilibre de finances publiques. Les critères sur lesquels repose l’exercice de ce contrôle par le visa ou l’avis sont définies en fonction du ministère et, par là même, en fonction de l’objectif de la politique publique pris en charge par le ministère. C’est en tout cas, ce qui ressort de l’article 12, qui stipule que dans les conditions prévues par ces arrêtés spécifiques « l'autorité chargée du contrôle financier examine les projets d'actes au regard de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits et des emplois, de l'exactitude de l'évaluation et de leur impact sur les finances publique ». Les critères d’appréciation de ces impacts sur les finances publiques sont, contrairement sous à l’ancien système,  bien définis avec une démarche bien claire qui écarte toute possibilité d’appréciation subjective de la part du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.    

Schématiquement ce nouveau contrôle s’exerce en fonction de groupes d’activités, a priori comme a posteriori. Le premier consiste surtout à contrôler la soutenabilité budgétaire des documents prévisionnels de gestion. Il valide le montant de la réserve de précaution et le montant des ressources probables, vise la programmation budgétaire initiale du programme et formule un avis sur la soutenabilité budgétaire des projets de BOP. C’est dans ce sens qu’il se trouve associé au dialogue de gestion. Le second consiste pour le contrôleur à donner son avis sur les mouvements de fongibilité asymétrique et destinataire des modifications du budget alloué et des tableaux de bord[2]. Il porte également sur la validation de la mise à disposition anticipée des crédits liés à des recettes externes en validant les conventions au moment de leur enregistrement. Concrètement, ces groupes d’activités se retrouvent au niveau des trois premières phases du processus de budgétaires à savoir l’examen et la validation de la programmation budgétaire (macro processus n°1), la mise en disposition des ressources (macro processus n° 2) et l’exécution du budget (macro processus n°3).

Au niveau de la macro processus n°1, les contrôleurs financiers (contrôleurs budgétaires et comptables ministériels), vérifient[3] les programmes budgétaires initiaux (PBI) produits par les ministères, les examinent selon des critères bien définis[4], et les visent avant le 15 décembre de l’année en cours (année N). A ce stade, le contrôleur financier s’assure d’une part, de l’existence et de la sincérité d’une programmation des crédits, et d’autre part du caractère soutenable de celle-ci, compte tenu notamment des contraintes de régulation qui pourraient peser, dès le début de la gestion, sur l’exécution budgétaire. Il appose son visa sur le document de PBI répartissant les crédits et les emplois entre les différents BOP rattachés au programme. C’est ce visa qui permet la mise en place auprès des gestionnaires des crédits ouverts pour chaque programme[5].

En vertu de l’article 14 du décret du 27 janvier précité, les contrôleurs financiers ont l’obligation de se prononcer sur l’examen du PBI au plus tard dans le délai de quinze jours. Une fois cela réalisé, ils reçoivent les documents prévisionnels de gestion (DPG) des différents responsables de crédits. En vertu de l’article 1^er du décret précité, ils contrôlent ainsi les modifications pouvant intervenir en cours de gestion ainsi que certains projets d'actes d'affectation de crédits et d'engagement de dépenses. La mise en place des crédits correspond à la macro processus n° 2. Cette étape se fonde  sur l’article 5 du décret du 27 janvier 2005, qui dispose que le visa ainsi délivré par le contrôleur financier « permet la mise en place auprès des gestionnaires des administrations civiles et militaires de l'Etat des crédits ouverts à chaque programme ».

A ce stade, en vertu de l’article 5, le contrôle financier porte « sur les conditions de présentation des documents prévisionnels de gestion ». L’article 6 repose ce contrôle sur la cohérence budgétaire d'ensemble entre le PBI et le DPG, « sur l'impact des charges prévues sur les finances publiques et sur la couverture des dépenses que l'Etat est juridiquement tenu de supporter ainsi que de celles qui apparaissent d'ores et déjà inéluctables ». C’est donc à ce stade que le contrôle examine la dépense publique au regard de la soutenabilité budgétaire et à l’équilibre des finances publiques. C’est une fois qu’il aura rendu son avis que les crédits deviennent consommables. Cependant cette consommation des crédits relève de la macro processus 3, qui consiste à l’exécution budgétaire à proprement parler. Ce macro-processus « a pour finalité de permettre l’exécution des dépenses de l’État, dans les meilleures conditions de qualité, coût et délais, conformément à la stratégie du programme (macro-processus n°1) et en fonction des ressources qui sont mises à la disposition des services (macro-processus n°2)[6] ». A ce niveau,  l’accent est surtout porté sur le contrôle des actes d’engagement limité aux dépenses significatives. Et pour mieux comprendre cette étape, il convient de rappeler que la mise en disposition des crédits s’accompagne d’une précaution d’ordre pratique, à savoir la détermination des réserves de précaution définis par l’article 51 de la LOLF. Ces réserves dont leurs mises en place incombent au contrôleur financier, visent à permettre au gestionnaire de programme de faire face en cours d’année aux évènements imprévus. Les taux de ces réserves sont fixés chaque année par arbitrage du premier ministre et font l’objet d’une circulaire du ministre en charge du budget[7]. C’est une fois ces crédits mise en place, que les responsables des programmes peuvent les répartir entre les BOP sous le contrôle des contrôleurs financiers[8]. C’est aussi à partir de ce moment que les responsables des programmes et les responsables de BOP, chacun en ce qui le concerne, pourront modifier en conséquence leur programmation budgétaire, en relation avec leurs  contrôleurs respectifs[9]. Ceci dit, le contrôle financier qui s’exerce à ce stade de l’exécution de la dépense, porte sur les engagements de dépenses et la modification des crédits notamment dans le cas de modifications en application du principe de fongibilité.

En vertu de l’article 8 de la LOLF, les dépenses sont exécutées en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Les autorisations d’engagement constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » et les crédits de paiement constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou  payées au cours de l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement ». Ces règles constituent par conséquent le cadre de formalisation des l’exécution de la dépense publique, avec une exception pour les dépenses d’investissement. Le contrôle financier intervient donc à ce niveau pour contrôler l’engagement juridique et éventuellement les modifications pouvant survenir  notamment au niveau des BOP[10] et UO en rapports avec  leurs programmes respectifs. Il concerne également la réservation des crédits[11] (tant en dépense ordinaire qu’en dépense d’investissement), au sein de l’enveloppe globale d’AE et l’affectation de crédits au titre de tranche fonctionnelle pour le cas des investissements.

Cette approche du contrôle financier sur les investissements s’applique également pour les accords cadre et contrats des partenariats public-privée.

Pour ce qui est des accords cadre, bien qu’ils comportent pas en eux-mêmes d’engagement juridique susceptible de donner lieu à un contrôle financier, et ce du fait qu’ils constituent pas des marchés publics à proprement parler. Le contrôle financier qui leurs sont appliqué repose sur les conditions de formation des prix en ce sens qu’elles sont définies par ces derniers. C’est à ce titre qu’ils sont présentés au contrôleur financier, au même titre que les marchés subséquents, du moment qu’ils répondent aux conditions de seuils retenus par les arrêtés des «contrôles financiers ministériels».

Pour ce qui est des contrats PPP, le contrôle financier qui s’exerce se fonde sur les dispositions de l’article 3 du décret 2009-242 du 2 mars 2009, qui disposent que les représentants du ministre chargé du budget, s’assurent, avant la signature du contrat, de la cohérence des engagements financiers avec la disponibilité des crédits et apprécient leurs conséquences sur les finances publiques. En clair, il s’agit du contrôle financier habituel qui s’exerce sur les investissements de façon générale en ce sens que « L’évaluation ex-ante de la soutenabilité budgétaire s’effectue sous la responsabilité de la direction du Budget, dans les formes que celle-ci prescrit [12]». En outre, depuis 2009, il s’est amorcé un contrôle financier des PPP par les chambres régionales des comptes. Cependant il s’agit d’un contrôle qui porte sur  la régularité formelle du contrat et la volonté politique de la collectivité. Ce contrôle vise donc la sincérité et à la qualité des arguments présentés à l'issue de la phase d'évaluation du montage PPP, et tout particulièrement l'argument budgétaire au regard des éléments telle que la performance de la dépense publique[13].

En somme, on peut entre autres, remarquer que l’exercice de ce nouveau contrôle financier est dominé par le souci de préserver la soutenabilité budgétaire ainsi que l’équilibre des finances publiques sans pour autant entraver la fluidité de l’exécution de la dépense publique.  C’est ci illustre en outre la volonté de consolider la logique budgétaire orienté vers les résultats et la performance. Et au vu de ce qui s’est engagée depuis 2007, il est clair que cette logique à ouvert des perspectives qui, à la fois, consolident et fragilisent le contrôle financier tel que nous le connaissons de nos jours.    

A.    Les perspectives ouvertes par la nouvelle logique du contrôle financier :

Les perspectives ouvertes par la nouvelle logique du contrôle financier reposent sur la logique de la gestion budgétaire instaurée par la LOLF.  En effet, la transformation du contrôle financier de 1922, s’apprécie largement, comme on l’a vu, à travers la logique lolfienne. Cette transformation peut se résumer par un contrôle financier désormais « centré sur l’évaluation de la soutenabilité des programmations financières, l’identification et la prévention des risques budgétaires ainsi que l’analyse des facteurs explicatifs de la dépense ^[14]».  Cependant, malgré l’efficacité que sous entend ce nouveau contrôle financier, le premier Conseil de Modernisation des Politiques Publiques en date du 12 décembre 2007 a identifié un certains nombre de limites pour ce dernier. Les mesures proposées par la suite visent tout naturellement à les dépasser tout en confortant ce contrôle par les expériences observées auprès des entreprises[15].  

1.      Les masures proposées dans le cadre du CMPP

Selon le premier rapport du conseil de modernisation des politiques publiques, le nouveau contrôle financier enregistre une insuffisante en matière de maîtrise des risques budgétaires par les acteurs de la dépense, alors que comme on l’a largement étudié, c’est l’un des objectif central de ce contrôle. Cette insuffisance procéderait d’un retard des gestionnaires à saisir les contrôleurs financiers sur les actes les plus importants. Ceci fait que le contrôleur budgétaire se trouve assez fréquemment en situation d’impossibilité matérielle de réaliser des analyses approfondies et d’émettre un avis susceptible d’être suivi d’effet, en ce sens qu’il intervient qu’après la prise de décision.

Lors du CMPP du 12 décembre 2007, afin de pallier à ces insuffisances, les autorités politiques ont annoncé une reforme qui vise essentiellement à prévenir ces principaux risques au moyen d'outils qui renforcent l’intégration des gestionnaires et le contrôle de la direction du budget au sein d’une même unité institutionnelle. Selon ce conseil, cette reforme permettra d’alléger un peu plus le contrôle financier, avec l’expérimentation d’une suppression du visa préalable remplacé par un comité d’engagement. On peut lire dans le rapport édité à l’issu de ce conseil que l’objectif serait de rendre le contrôle financier moins « procédural et plus stratégique, pour qu’il remplisse bien son rôle de veiller à la soutenabilité budgétaire ». Le rapport précise même qu’il s’agirait d’un dispositif qui se rapproche du contrôle interne comptable, tel qu’il est organisé par les directions financières des grandes entreprises.

L’un des aboutissements de cette reforme s’est vu en 2009 avec la loi de programmation des finances publiques et du premier budget triennal de l’État (2009-2011). Ce budget triennal a permit entre autres, d’anticiper et maîtriser les coûts et de disposer d’une stratégie de gestion à moyen  terme, ce qui a comme conséquence de permettre de suivre correctement tous les engagements pluriannuels et précisément les lignes de dépenses et de recettes à fort enjeu budgétaire par un contrôle financier des encours rattachés à chaque exercice, dont plus particulières les contrats pluriannuels. Le second point d’aboutissement de cette reforme consiste à l’expérimentation de nouvelles modalités de contrôle financier[16].  Les trois rapports d’étapes relatifs à la mis en œuvre des mesures issues des derniers RGPP, indiquent tous que toutes les conditions étaient réunies pour atteindre les résultats escomptés dans les délais prévus^[17].  La première étape de cette expérimentation qui consiste à la mise place progressive d’un contrôle financier exercé par des comités ministériels chargés d'examiner la programmation budgétaire et son exécution ainsi que les projets de décisions, est en cours.  

A ce jour on retrouve pour cette étape d’expérimentation, le comité financier relatif au contrôle financier des programmes et des services du ministère de la culture et de la communication (arrêté du 15 décembre 2008), le comité de programmation et d’engagement pour le ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville (l’arrêté du 26 février 2010), et tout récemment le comité de programmation des engagement du ministère du travail, de l'emploi et de la santé (arrêté du 27 janvier 2011).

2.      La suppression progressive du visa du contrôleur financier.

Dans son article 1^er l’arrêté du 15 décembre 2008  disposait qu’«à  titre expérimental pour la programmation et l'exécution du budget 2009 et du budget 2010, l'exercice du contrôle financier sur les programmes de la mission culture et sur le programme recherche culturelle et culture scientifique de la mission recherche et enseignement supérieur par l'autorité chargée de ce contrôle auprès des services centraux du ministère de la culture et de la communication s'appuie sur la création d'un comité financier ministériel chargé d'examiner la programmation budgétaire et son exécution ainsi que les projets de décisions énumérés à l'article 2 ».  Cette formulation on la retrouve également dans les deux autres arrêtés précité, avec comme seul variante, les programmes respectifs et propres à chaque ministère, la dénomination du comité ainsi que sa présidence.  En effet, les articles premiers des deux autres arrêtés formalisent des comités de programmation et d’exécution du budget présidés respectivement par les directeurs des affaires financières, alors que le comité financier du ministère de la culture et de la communication est présidé par le secrétaire général de ce ministère[18]. A part ces particularités qui sont d’ailleurs assez mineures, les dispositions relatives à cette étape expérimentale dont à terme l’objectif vise à supprimer le visa préalable du contrôleur financier en le remplaçant par l’examen de ce comité d’engagement, sont les mêmes.

Elle se traduisent par l’exercice à titre expérimentale du contrôle financier par l'autorité compétente auprès des services centraux qui s'appuie sur un comité  chargé d'examiner la programmation budgétaire et son exécution ainsi que les projets de décisions. Cet exercice porte sur certains programmes ministériels (en général 2 par ministère) bien déterminés. Elles traduisent donc un allégement structurel, accompagné d’un certains nombre d’allégements procédurales à l’instar de la possibilité donnée au président de ce comité de consulter les autres membres par écrit, en cas d’urgence. En outre, ce comité a reprit une partie des attributions du contrôleur financier en ces sens qu’il examine les documents prévisionnels de gestion des projets,  de budgets opérationnels, les comptes rendus de la consommation des crédits et des emplois, les actes d'engagement de dépenses (hors dépenses de personnel), les  affectations de crédits aux opérations d'investissement pris par les ordonnateurs du niveau central (au-dessus des seuils fixés pour les engagements juridiques),  ainsi que les affectations de crédits à une opération d'investissement relevant du titre V. En deçà de ces seuils, il examine également tout projet d'affectation et d'engagement présentant des risques budgétaires majeurs au regard de la cartographie des risques budgétaires[19].

Au sein de ce comité, le contrôleur financier dispose tout de même «d'un pouvoir suspensif sur les actes, projets d'actes ou de décisions examinés par le comité ». Son visa est réputé donné pour les actes dont les projets ont fait l'objet d'un examen par le comité, y compris les autorisations de recrutement et les actes indiqué plus haut, à compter de la date d'entrée en vigueur de l’arrêté, « dès lors qu’il n'a pas exercé son pouvoir suspensif ou différé sa décision dans l'attente d'éléments d'appréciation complémentaires ». En cas d'exercice du pouvoir suspensif, le visa est réputé refusé et la procédure prévue au premier alinéa de l'article 13 du décret du 27 janvier 2005 s'applique. Les contrats de recrutement de personnels non titulaires, d'une durée supérieure à dix mois, et leurs avenants sont soumis au visa du contrôleur financier, alors que les compléments de rémunérations, les attributions d'indemnités pour sujétions particulières aux membres et autres collaborateurs des cabinets ministériels sont soumis à son avis préalable.

A l’instar de cet arrêté du 27 janvier 2011, cette expérimentation poursuit donc son chemin. Comme indiqué par le gouvernement. Si elle s’avère être concluante, le comité de programmation et d’éxécution budgétaire pourrait être généralisé dans tous les ministères, et par la même le visa préalable se verrait supprimer. Par extension, dans cette logique, cette généralisation pourrait sonner le glas pour le contrôleur financier (contrôleur budgétaire et comptable ministériel), qui pourrait se voir cantonner à ses attributions administratives et comptables, et n’avoir à participer au contrôle financier qu’à travers sa participation au comité de programmation et d’exécution du budget. A long terme, dans la logique lolfienne combinée avec la logique qui ressort de l’expérimentation d’agences[20] de service public dont on retrouve dans les trois rapports du conseil de modernisation des politiques publiques (rapport de 2007, rapport de 2008 celui de 2009), il serait pas surprenant de voir aussi un contrôle financier contractualisé, dans le sens que la démarche de performance ne cesse de prendre progressivement le pas sur un service administrative perçue comme étant trop bureaucratisé au détriment de l’efficacité[21]. Cette contractualisation, se traduirait, comme on peut le lire dans la page 2 du rapport RGPP du 12 décembre 2007, par une administration contrôleur de la performance des agences. 

En somme, l’avenir pour le contrôle financier s’inscrit largement dans le processus amorcé au début des années quatre vingt, qui consiste pour l’Etat à recourir au tant que possible à des méthodes de management, traditionnellement employées dans le secteur privé, constituant le courant du Nouveau Management Public (NMP) et également appelé Nouvelle Gestion Publique (NGP). Ceci s’explique par le fait que  l’évolution récente de la gestion des finances publiques, s’inscrit largement dans cette logique portée par cette NGP[22].

Conclusion

Quelque soit la dénomination retenu, le contrôle financier, porte entre autres, sur l’imputation de la dépense et la disponibilité des crédits, d’une  part au regard l’engagement juridique, d’autre part en conformité avec l’’autorisation parlementaire. Depuis son institution et surtout son organisation par la loi du 10 aout 1922, les autorités ont toujours cherché à l’adapter au contexte administratif, institutionnel et aux enjeux financiers en matière de gestion des finances publiques. Ainsi, pendant plus de quatre vingt ans, il a évolué de sorte à prendre en compte, en plus des opérations de l’administration étatique centrale, les opérations des établissements publics nationaux ainsi que les opérations des entités étatiques déconcentrées. Longtemps porté sur la régularité et le contrôle effectif de la dépense publique (logique de moyen), sous l’influence de la logique portée par la loi du 1^er aout 2001, le contrôle financier s’est vu orienté sur une logique de résultats et de performance sans pour autant se muer en contrôle d’opportunité. Cette transformation, essentiellement opérée par le décret du 27 janvier 2005, s’est traduite par un allégement considérable de ce contrôle. Cet allégement vient du fait que désormais le nouveau contrôle financier qui est rebaptisé contrôle budgétaire est comptable  ministériel, ne porte  que sur certains actes présentant des risques et des enjeux majeures, et le visa ainsi que l’avis ne sont exigés qu’en fonction de ces enjeux, lesquels sont appréciables sur la base de seuils bien définis. L’objectif de ce contrôle rénové est de permettre de prévoir ces risques majeurs et les rationnaliser en fonction de la soutenabilité budgétaire et de l’équilibre des finances publiques. Pour cela, le contrôle financier  qui ne s’exerçait traditionnellement qu’a priori, s’exerce de plus en plu a priori et a posteriori. Il s’oriente de plus en plus vers un contrôle exercé sous une forme partenariale, largement conditionnée par l’utilisation de l’informatique qui constitue d’ailleurs une des vecteurs ayant permis de dépassé le contrôle manuel et exhaustif des actes. Il s’articule autour des aspects budgétaires et comptables tout en intégrant de façon progressive, des techniques issues de la pratique des entreprises, sans pour autant méconnaitre les spécificités administratives. Son avenir est par conséquent lié à l’avenir de la gestion des finances publiques, qui comme on peut l’entrevoir, notamment à travers la volonté affichée par le conseil de modernisation des politiques publiques, parait s’orienter vers une « débureaucratisassion » et une contractualisation progressif. 

Ceci dit, l’avenir pour le contrôle financier serait institutionnellement orienté, dans le court et le moyen terme vers le remplacement du contrôleur financier par un comité de programmation et d’exécution du budget, et vers la contractualisation de la fonction dans le long terme. Sur le plan fonctionnel, dans le court et le moyen terme, il serait marqué par la suppression du visa (remplacé par l’examen du comité de programmation et d’exécution du budget). Dans le long terme, ce contrôle pourrait, par conséquent, s’exercer a priori sans visa (par le biais de l’utilisation de l’informatique) et a posteriori par la validation et/ou certification des opérations d’exécutions (résultats des opérations de la comptabilité budgétaire),  respectivement par le parlement^[23] et la cour des comptes. Dans le très long terme, il ne serait pas surprenant que le contrôle financier tel que nous le vivons aujourd’hui disparaisse ou se dissout dans le contrôle de gestion, lequel ne cesse d’ailleurs de prendre de plus en plus d’importance.   

 

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[1] Les arrêtés du 29 décembre 2005, modifiés en juillet 2008.

[2] Avant de rendre un avis sur un projet de fongibilité asymétrique, l’ACCF s’assure de sa pertinence et des risques éventuels associés.

[3] Vérifient « le caractère sincère des prévisions de dépenses et d'emplois présentées par les responsables de programme et, au sein de chaque programme, par les gestionnaires des administrations civiles et militaires de l'Etat, et leur compatibilité, dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la dépense publique ». Art 1^er du décret du 27 janvier 2005.

[4] Ces critères sont «l'exactitude des projets de répartition des emplois de chaque ministère et de répartition des crédits de chaque programme entre les services de l'Etat […] la cohérence des emplois alloués et des crédits de personnels correspondants pour chaque programme. […] les conditions de présentation des documents prévisionnels de gestion et de suivi de l'exécution budgétaire établis par les gestionnaires » Art. 5 du décret du 27 janvier 2005.

[5] Cependant cet examen anticipé ne peut avoir lieu que si le contrôleur financier acquiert une assurance raisonnable que les autorités gestionnaires n’apporteront pas des modifications substantielles de nature à altérer l’appréciation de la soutenabilité particulièrement des budgets opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO).

[6] Manuel relatif à l’exécution de la dépense (Macro-processus n°3) Fascicule descriptif à macro-maille, Edition de mars 2009, P 6.

[7] Voir à ce titre, le circulaire n°MGP2/2006/07/2087, portant préparation de la gestion 2007 –programmation budgétaire initiale et budget opérationnels de programme, du 28 juillet 2006.

[8] Hormis les ajustements liés à la prise en compte du montant exact des réductions de la réserve au titre des subventions aux opérateurs qui sont sous la responsabilité des contrôleurs, les autres crédits ainsi mis en réserves  sont libérés par décision du ministre du budget.

[9] Manuel relatif à l Élaboration ministérielle d’un budget (Macro-processus n°1) Fascicule descriptif à macro-maille, Edition de mars 2009, P 18 et 19.

[10] La circulaire budgétaire du 28 juillet 2006 précité, précise entre autres que « si nécessaire, le BOP ajusté en fonction des crédits de la LFI sera présenté à l’autorité chargée du contrôle financier dans les toutes premières semaines de la gestion et au plus tard lors de la transmission du premier compte intermédiaire de gestion. Le BOP ainsi ajusté ne donnera pas lieu à un nouvel avis ».

[11] Toutefois, cette réservation ne  peut être utilisée que pour certains types de dépenses, notamment dans le cas où l’impact budgétaire en AE a lieu lors de la validation de la demande de paiement, autant que ces opérations de réservation ne donnent lieu à aucune consommation de crédit en comptabilité budgétaire.

[12] Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie,  les contrats de partenariat : guide méthodologique, version du 11 janvier 2011 (MAPPP/06-08d), P 16.

[13] Les PPP entre stabilité juridique et instabilité financière, (public procurement’s portal (www.PublicTendering.com).

[14] Voir Forum de la performance, « Quelles sont les perspectives du contrôle budgétaire ? », 15/04/2008.

[15] Dans le 1^er rapport du conseil de modernisation des politiques publiques, on lit que « L’Etat partage avec les entreprises des exigences d’efficacité et de qualité de la gestion».

[16]Mesure n°92 portant sur la suppression du visa du contrôle financier.

[17] RGPP, 2^ème  rapport d’Etape, 13 mai 2009, P 7

[18] Cet arrêté de 2008 traite à la fois les conditions d’exercice du contrôle financier tel qu’il a été renvoyé par l’article 15 du décret du 27 janvier 2005 ainsi que de cette expérimentation issues de  du conseil de modernisation des politiques publiques de 2007. En revanche les deux autres arrêtés ont par contre nécessairement évité cette confusion des deux aspects dans un même texte.

[19] Ce comité est en vertu de l’article 2, « informé de la cartographie des risques budgétaires et de la mise en œuvre du contrôle interne budgétaire ».

[20]  Voir également à ce propos les revues de l’OCDE sur la gestion Budgétaire, vol 2 n°1, vol 3 n° 2.

 

[21] Voir le rapport de A. LAMBERT & D. MIGAUD, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, à l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la reforme, octobre 2006, P 3 et 4.

[22] Cette évolution, comme l’a écrit Monsieur Eric Worth, s’inscrit dans le processus de reforme de la gestion des finances publiques, lequel « Il convient [….] d’aller au bout ».

[23] Le contrôle financier des parlementaires s’apprécie surtout à travers les deux commissions qu’il a crée en 1999. Voir à ce propos l’article de Pierre-Mathieu Duhamel, Le contrôle financier et la Loi organique relative aux lois de finances(LOLF), P 4.

Le contrôle financier en France (partie I)

Généralement, le contrôle financier peut s’entendre comme étant l’action de l’autorité compétente, qui consiste à examiner, donner son avis, apposer son visa ou non, sur un certains nombre d’actes administratifs à incidence financière et selon certains critères bien définis par la loi et le règlement. Cet examen porte sur la régularité de l’imputation de la dépense, la disponibilité des crédits, l'exactitude de l'évaluation, l'application des dispositions d'ordre financier issues des lois et règlements, conformément à l’autorisation parlementaire ainsi que les conséquences que peuvent entraîner ces actes, sur les finances publiques.

Instauré par la loi du 26 décembre 1890, puis, organisé par la loi du 10 aout 1922, ce contrôle initialement dénommé « contrôle des dépenses engagées », se présentait sous forme de contrôle a posteriori exercé par les ministères dépensiers. Par la suite, il fut rapidement transformé en contrôle a priori, exercé par des agents du ministère des Finances. Le pouvoir du contrôleur des dépenses engagées consiste à donner des avis[1] mais surtout à apposer des visas sur un certains nombre d’actes réglementaires à incidence financière. Ce contrôle fût pendant longtemps un contrôle de la régularité de la dépense[2].

Du point vue institutionnel, ce contrôle était exerçait au niveau des ministères dépensiers et dans les offices et établissements publics de l’Etat. En 1936, ce contrôle est élargit pour s’appliquait au niveau local sous l’appellation de « contrôle financier départemental ». Ce contrôle départemental fut renommé en 1955, « contrôle local des dépenses engagées ». Cependant, ce changement de dénomination est essentiellement d’ordre formel en ce sens que substantiellement son contenu est restait le même, et ce jusqu’à sa suppression par un décret du 5 septembre 1968. C’est en 1970 que ce contrôle local fut réinstauré sous l’appellation de contrôle financier déconcentré, exercé par le Trésorier Payeur Général. Par la suite, ce contrôle financier déconcentré fut réorganisé par un décret du 16 juillet 1996, de sorte à assurer une plus grande maitrise des dépenses publiques et une plus grande cohérence du système d’engagement de la dépense au sein des administrations déconcentrées.

A part cet élargissement du champ institutionnel qui s’est traduit^[3], pour le contrôleur financier par un renforcement de son rôle sans pour autant changé son statut, pendant plus de quatre vingt ans, ce contrôle n’a pas pu être reformé qu’en janvier 2005. Cette reforme intervenue en 2005 est largement influencée par la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) en date du 1^er aout 2001. L’influence majeure de cette loi sur ce reforme, vient du fait qu’elle a modifié totalement la logique budgétaire, de telle sorte que le contrôle financier organisé par la loi de 1922 se trouvait inadapté^[4], au point que certains prônait même sa suppression. Cette modification de la logique budgétaire se traduit par l’abandon d’une logique de moyen et de régularité pour une logique de résultat et de performance. Dans cette nouvelle logique, le contrôle financier est surtout axé sur la responsabilisation des services gestionnaires et l’évaluation de la soutenabilité budgétaire. Autrement dit, si sous la loi de  1922, le contrôle financier était marqué par le fait qu’il était surtout un contrôle a priori qui portait sur tous les actes portant incidence budgétaire, en revanche dans sa nouvelle formule qui s’appuie sur la LOLF, son exercice est surtout axé sur les actes de dépenses présentant un enjeu budgétaire majeur. Cette nouvelle formulation du contrôle financier, s’inscrit dans la nouvelle logique de la gestion des finances publiques.

Dans ce contexte, il importe donc pour mieux étudier l’avenir du contrôle financier, de voir les raisons qui expliquent le passage d’un contrôle financier axé sur la régularité à un contrôle financier axé sur des résultats et la performance (I). Symbolisé par le décret du 27 janvier 2005, ce nouveau contrôle financier est, comme on le verra, largement influencé par la logique « lolfienne », laquelle ouvre de larges perspectives pour le contrôle financier (II).

I.    Caractéristiques et limites du contrôle financier de 1922

A bien des égards, il apparaît que le contrôle financier organisé par la loi du 10 aout 1922 s’expliquait largement sur les dépassements de crédits par rapport aux autorisations votées par le Parlement, au lendemain de la première guerre mondiale. Au fil du temps, ce contrôle s’est progressivement orienté sur la régularité juridique des actes de dépense, au détriment de cet objectif de nature budgétaire qui est la maitrise des dépassements de crédits[5]. 

En effet, la loi de 1922 avait institué dans chaque ministère un service de comptabilité et de contrôle des dépenses engagées, dont le responsable dénommé contrôleur des dépenses engagées, pouvait être chargé du contrôle d’un ou plusieurs ministères. Le rôle de ce contrôleur des dépenses engagées (contrôleur financier) consistait essentiellement à tenir la comptabilité, donner son avis et surtout apposer ou refuser son visa préalable sur tous décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d'un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale et ayant pour effet d'engager une dépense. L’exercice de ces attributions était largement encadré par des règles comptables, lesquelles étaient orientées vers la régularité et la conformité.

Il importe donc de chercher à mieux comprendre, en quoi consiste cette logique de régularité (A) et quelles sont ses limites (B).

A.    Le contrôle financier : une logique de régularité et un moyen d’information. 

La logique de régularité du contrôle financier procède largement des règles qui encadrent ce contrôle et la portée de l’avis, moyen largement utilisé pour l’exercice de ce contrôle.

1.      Les règles comptables : moyen  de contrôle de régularité :

En vertu de l’article 1^er de la loi du 10 aout 1922, le contrôleur financier a la responsabilité de tenir la comptabilité des dépenses engagées « suivant les règles et dans la forme déterminées par un décret portant règlement d'administration publique rendu sur la proposition du ministre des Finances».  Il ressort de cette disposition que la tenue de cette comptabilité doit se faire conformément à ces règles comptables, ce qui sous entend une certaines régularité  des opérations d’engagement de dépenses par rapport au cadre comptable ainsi défini. Sur le plan financier, cette comptabilité constitue donc un moyen de suivi de l’information et moins un moyen de contrôle financier. Ceci se justifie par la finalité de cette comptabilité dont les alinéas qui suivent précisent que « les résultats de cette comptabilité [est accompagnée d'une relevé explicatif, appuyé de tous renseignements utiles, des suppléments et des annulations de crédits que l'état des engagements pourrait motiver au cours de l'exercice] sont fournis […] au ministre des Finances et aux ministres intéressés, ainsi qu'aux commissions financières des deux chambres ». Outre la nécessité d’informer ces autorités, il résulte de cette disposition, l’idée d’une appréciation des résultats comptable du contrôleur financier par ces mêmes autorités.      

Il ressort de cette première mission du contrôleur financier, que sa finalité était plus orientée sur la régularité comptable que sur les objectifs du contrôle financier à proprement dit. Autrement dit, les aspects financiers de son contrôle intervenaient après les aspects comptables, notamment lorsque le contrôleur est appelé à donner son avis au point de vue financier.   

2.      L’avis – un moyen formel et d’information :

En vertu de l’article 4 de cette loi de 1922, « les contrôleurs des dépenses engagées donnent, au point de vue financier, leur avis motivé sur les projets de lois, de décrets, d'arrêtés, contrats, mesures ou décisions soumis au contreseing ou à l'avis du ministre des Finances, ainsi que sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels auxquels ils sont attachés ». Il convient de souligner que cette disposition place le contrôleur financier dans une position centrale en ce sens qu’il jouit d’un pouvoir d’apprécier tous les projets de lois et autres projets d’actes à caractères réglementaires au point de vue financier. C’est à l’issu de cette appréciation, qu’il donne son avis motivé. Cependant, la portée de ces avis motivés échappe à son contrôle, en ce sens qu’une fois qu’il les a formulé, ils  les transmettent «au ministre des Finances en même temps que les projets, propositions ou demandes auxquels ils se rapportent ». C’est donc à ce dernier, que revient la responsabilité de décider la suite à donner.

Jusqu’à là, son rôle consiste à éclairer le ministre des Finances sur les aspects financiers d’un acte donnée, sans pour autant disposer du pouvoir d’empêcher la matérialisation de  l’engagement juridique par le ministre de Finances. Il s’agit plus d’une formalité technique qui repose sur la régularité de l’acte au point de vue financier. Dans sa thèse intitulée ‘le contrôle des dépenses engagées, évolutions d'une fonction’, Sébastien Kott a analysé cet avis et a conclut que « loin de constituer une barrière à la dépenses, cette fonction permet, en pratique, à un ministre de s’appuyer sur son contrôleur pour demander des crédits, lorsque celui-ci les soutient, s’il estime qu’ils correspondent à des besoins réels [6]».

Ceci dit, comme pour les règles comptables, cet avis ne constitue pas ou plutôt ne suffit pas à rendre le sens du contrôle financier voulu par le législateur, à savoir endiguer les dépassements de crédits. Il se présente plus comme un contrôle de régularité comptable destiné à éclairer le ministre des finances. C’est dans ce sens que le professeur J.L Albert, a écrit que « la fonction principale de ces contrôleurs était d’examiner la régularité […] des projets d’engagement de dépense et d’apposer sur ces derniers un visa, dont l’absence empêchait la plupart du temps l’engagement et toujours le paiement. Ce contrôle […était] exercé a priori, il était source de lenteur et rigidité et accroissait la tutelle du ministère des Finances (qui avait parfois tendance à la transformer en contrôle d’opportunité)[7]». D’où l’intérêt de nous pencher sur le visa du contrôleur financier, en ce sens qu’il constitue l’un des premiers éléments qui illustrent clairement l’efficacité et par conséquent, les limites de ce contrôle financier de 1922.   

B.     Efficacité et limites du contrôle financier de 1922

Le visa du contrôleur financier est requit sur tous les « décrets, arrêtés, contrats, mesures ou décisions émanant d'un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale et ayant pour effet d'engager une dépense ». Cette formulation issue du premier alinéa de l’article 5 de loi de 1922, énonce de manière claire sur quoi porte le visa du contrôleur financier. Toutefois, aussi claire qu’elle puisse paraitre, cette formulation porte également l’un des éléments qui a nuancé singulièrement l’efficacité de ce contrôle financier.

1.      Le visa du contrôleur financier : un moyen lourd et ambigu :

Le visa du contrôleur financier et comme on vient de l’énoncer, requit sur tout acte de l’administration ayant pour effet d’engager une dépense. Cependant au vu de la quantité assez importante des ces actes, il n’était pas rare que le contrôleur financier vise avec retard. Surtout qu’au fil des années, le développement progressif de l’administration étatique s’est accompagné d’une multiplicité de ces actes. Dans ce contexte, le contrôle financier par le visa, s’est progressivement alourdit, occasionnant systématiquement des retards dans l’exécution de la dépense publique. Ceci résulte du fait qu’en vertu du même article 5 « le contrôleur les examine au point de vue de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude de l'évaluation, de l'application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, de l'exécution du budget en conformité du vote des chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ».  Ainsi formulé, cette seconde  disposition définit substantiellement les critères sur lesquels doivent se fonder l’appréciation du contrôleur financier pour apposer ou non son visa. Pris dans leur époque qui constitue « l’âge d’or des principes budgétaires classiques », ces critères n’ont fait que contribuer à orienter pratiquement le contrôle financier dans le sens d’un contrôle de régularité.

Et ceci, résulte du fait que si on analyse le sens pratique de l’imputation de la dépense, on aboutit inévitablement à un contrôle de régularité sinon de conformité par rapport à la nomenclature budgétaire. Autrement dit, l’imputation de la dépense engagée doit être conforme à la nomenclature budgétaire : les crédits engagés doivent être imputées à la ligne budgétaire ministérielle correspondante (titre, chapitre, article, paragraphe et la nature de dépense). La disponibilité des crédits et l’exactitude des évaluations n’étant que des corollaires à cette imputation budgétaire, la régularité repose par conséquent essentiellement sur cette imputation budgétaire et de « l'application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, de l'exécution du budget en conformité du vote des chambres et des conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques ». Etant donné le caractère général que revêtent ces autres éléments, c’est donc cette imputation qui justifie surtout cette régularité.  Ceci s’apprécie surtout à travers le verrou mise en place par le législateur en disposant que «si les mesures proposées lui paraissent entachées d'irrégularité, le contrôleur refuse son visa ». Au vu de la complexité à assoir cette régularité sur les trois derniers critères de manière objective, le contrôle financier se trouve par conséquent plus alourdit est son orientation vers la régularité est encore plus justifié par l’imputation budgétaire. En revanche la disponibilité des crédits étant singulièrement axée sur les aspects purement budgétaire et financier, il a tendance justifié le contrôle sur l’objectif de dépassement de crédits.

C’est ces deux orientations qui permettent de parler du visa comme moyen lourd et ambigu pour ce contrôle financier. Cette ambigüité s’accentue par le dernier critère qui repose cet examen du contrôleur financier sur « les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques». Ces conséquences étant à apprécier par le contrôleur financier, il se trouve donc investis d’un droit d’appréciation à caractère subjectif. Ce caractère subjectif contribue par conséquent à alourdir ce contrôle financier et le rendre le contrôle plus ambigüe en lui même.      

Du point de vue pratique, il ressort que le visa du contrôle financier est requit, d’une part pour attester la conformité des propositions d’engagement de dépenses issues des ministères dépensiers, d’autre part pour attester la régularité des ordonnances de paiement ou de délégation établies pas l’autorité budgétaire. Par conséquent, le contrôleur financier dispose en réalité de deux types de visa, l’un portant sur les propositions d’engagement de dépense (contrôle de conformité avant l’ordonnance de paiement ou de délégation par le ministre), et l’autre portant sur la régularité de la dépense, c'est-à-dire après que l’engagement soit rendu effectif par la signature du ministre. Ce second visa est en réalité une « simple vérification de la concordance entre l’ordonnance de paiement et l’acte d’engagement qu’il a préalablement visé. Il permet également de s’assurer du maintient de la disponibilité des crédits[8]».

Ainsi, ce contrôle financier parait être lourd est pas suffisamment efficace pour permettre d’éviter les dépassements de crédits ni suffisamment clarifié pour permettre un examen objectif par le contrôle financier notamment en ce qui concerne les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques.  d’où l’intérêt de nous pencher sur ses limites. 

2.      Les limites du visa du contrôleur financier : justificatifs des réformes :

De ce qui précède, on peut relever quatre principales limites de ce contrôle financier de 1922. La première tient de la première mission du contrôleur financier qui s’articule autour d’une fonction de régularité « comptable » qu’à une fonction de contrôle financier orienté sur l’efficacité de la dépense publique. La seconde limite tient au caractère purement formel de l’avis du contrôleur financier.  La troisième limite tient au critère de la régularité et particulièrement au terme de l’article 5 précité, qu'indique que le contrôleur financier doit vérifier « les conséquences que les mesures proposées peuvent entrainer pour les finances publiques ». Par son imprécision sur les critères que le contrôleur doit se baser pour effectuer cette vérification, cette disposition tant a dénaturer ou du moins à subjectiviser cette logique de régularité. Et enfin et surtout la difficulté d’examiner et d’apposer ou non un visa sur tous les actes énoncées par les articles 5 et 6. Cette dernière prime sur les autres en ce sens qu’elle a eu comme conséquence direct d’alourdir le contrôle financier, par là même, le transformant en « une contrainte » pour l’exécution de la dépense.

C’est dans ce contexte que les reformes successivement menées, ont toujours cherché à palier à ces limites tout en améliorant le contrôle financier en général, en ce sens qu’au-delà de ces limites, il s’est avéré que ce contrôle de 1922 avait laissée « autonome » le contrôle du niveau local. Et ceci résulte des termes des articles 5 et 8 de cette loi de 1922, qui disposaient que ce contrôle ne concernait que les actes d’un « un ministre ou d'un fonctionnaire de l'administration centrale […] et les « établissements publics de l'État pourvus de l'autonomie financière ».

Il fallut attendre 1936 pour que soit formalisé un contrôle local des dépenses. Cependant, par manque de moyens de fonctionnement et de personnel qualifié, ce contrôle confié au Trésorier général, se résumait en une formalité administrative et en une opération matérielle d’apposition automatique de visa sur des titres non vérifiés. Cette première expérience de contrôle financier local disparaît au lendemain de la seconde guerre mondiale. Il a fallut attendre l’année 1955, pour que ce contrôle dénommé « contrôle départementale » soit transformé en contrôle local des dépenses engagées. Il fut cependant supprimé par un décret du 5 septembre 1968, alors qu’il paraissait être comme un facteur capable de favoriser l’émergence d’une nouvelle gestion publique local. Les raisons de cette suppression sont toujours les mêmes, à savoir le manque criante de moyens de fonctionnement et de personnel qualifié. C’est un décret du 13 novembre 1970 qui a réinstauré ce contrôle. L’objectif de ce nouveau contrôle s’articule dans la logique poursuivi à l’époque par le gouvernement en matière de déconcentration, à savoir rapprocher l'administration des administrés et assurer une action administrative plus efficace et plus rapide . Ce contrôle déconcentré est implanté dans chaque département. Cependant, il se présente comme simple contrôle de régularité, à l'exclusion de tout examen en opportunité. En vertu de l’article 4 de ce décret de 1970, il est prévu que les opérations de contrôle ne pourront intervenir qu'une seule fois et ne feront jamais double emploi avec le contrôle financier central de la loi de 1922. Aussi, ce contrôle n'aura pas un caractère préalable à la dépense. Il ne s’exerçait pas par visa mais par avis qui a pour objet d'éclairer la décision de l'ordonnateur et de faciliter l'exercice du contrôle a posteriori.  La seule hypothèse pouvant bloquer l’exécution de la dépense est le cas d’avis défavorable fondé sur l’insuffisance de crédits[9]. Ce contrôle ainsi organisé en 1970 fut par la suite réformé en 1996. Cette reforme avait réalisé une synthèse entre le contrôle local de 1970 et le contrôle central de 1922. Le contrôle au niveau local était toujours confié au Trésorier-payeur général de région, mais on lui adjoint un contrôleur financier en titre ou en droit. Il s’agit d’un contrôle particulier exercé au niveau des ordonnateurs secondaires et non d’une déconcentration des prérogatives du contrôle financier central vers le Trésorier-payeur général de région. Ce contrôle est doté d’un visa en lieu et place de l’avis de 1970. Mais la portée de ce visa était encadrée de telle sorte qu’il s’exerçait avec moins de marge de manœuvre qu’au niveau central.

Largement influencé par la logique portée par le LOLF, le décret du 27 janvier 2005 a considérablement pallié efficacement à ses limites et insuffisances, d’une part en fusionnant le contrôle financier central avec le contrôle financier local, d’autre part en allégeant le contrôle financier et en l’orientant vers une logique de résultats et de performance[10].

II.     La reforme de 2005 et les perspectives du contrôle financier

Bien qu’elle n’ait pas explicitement fait mention du contrôle financier, la loi organique  n°2001-692 du 1^er aout 2001 (LOLF) l’a profondément influencé (A). Cette influence vient du fait que cette loi a opéré une nouvelle approche de la gestion publique qui a permis de passer d'un modèle structuré par nature de moyens, avec pour seul contrôle la régularité par rapport aux autorisations de dépenses, à un modèle structuré en fonction des finalités des politiques publiques^[11]. Dans ce contexte, l’avenir du contrôle financier, s’il paraissait incertain vers la fin des années 90 début des années 2000, la mise en application progressive de la LOLF lui a par contre ouvert  de nouvelles perspectives (B).       

A.    Les influences de la LOLF sur la reforme du contrôle financier de 2005.

Le contrôle financier est par finalité un moyen de suivi et de maitrise de la gestion des finances publiques. Son champ d’action est constitué essentiellement par les budgets des administrations économiques et financières, plus particulières les administrations dépensières de l’Etat et ses démembrements. A ce titre, il est nécessairement conditionné par le cadre juridique des finances publiques et tout singulièrement le droit budgétaire. Ce droit étant formalisé dans « la constitution financière » en vigueur, cette dernière constitue par conséquent une source normative ou du moins un élément qui influence largement ce contrôle.

Sous la loi de 1922, avant l’ordonnance du 2 janvier 1959, la logique du contrôle financier était influencée par la logique des divers lois de Finances en ce sens que ces lois formalisaient en même tant que le budget, des normes d’organisation et de gestion budgétaires. L’ordonnance de 1959 n’a fait que reprendre ces normes relatives à la préparation, à l’exécution et au contrôle des lois  de finances tout en les adaptant au contexte administratif et financière de l’époque. La logique budgétaire et du contrôle financière, est restait substantiellement la même, à savoir la régularité de la dépense. Cependant, cette régularité paraissait excessivement développée, « au détriment d’une approche plus axée sur l’efficacité de la dépense par rapport aux objectifs de politique publique poursuivis [12]».  Si les raisons qui ont conduit à la reforme de cette ordonnance par la LOLF sont presque les mêmes que celles qui avaient conduit à la mise en place de cette ordonnance, cependant les finalités sont différentes en ce sens que la LOLF a remplacé une culture de moyens par une culture de résultat. Dans ce contexte,  le contrôle financier ne peut qu’être systématiquement influencé par cette nouvelle logique. Cette influence s’est traduite, d’une part une reconfiguration de la chaine de contrôle financier, et d’autre part un recentrage du contrôle financier sur les risques et les enjeux les plus importants, tout en lui assignant un rôle accru en matière d’information et d’alerte sur l’utilisation des crédits^[13].  

C’est donc à travers ces deux aspects que va porter cette partie qui s’articule autour des influences de la LOLF sur la reforme du contrôle financier.  

1.      Reconfiguration de la chaine du contrôle financier :

Sous la loi de 1922, la chaine du contrôle financier était formée d’une part le contrôle des administrations centrales et des établissements publics, et d’autre part le contrôle des administrations déconcentrées. Le contrôle des administrations centrales et des établissements publics était confiait au contrôleur financier (contrôleurs des dépenses engagées), tandis qu’au niveau déconcentrée c’était le Trésorier Payeur Général. Généralement les deux contrôles s’exerçaient au moyen de visa. Cependant, le contrôle financier déconcentré s’est surtout exercé au moyen de l’avis et même, en cas de visa, ce dernier n’avait aucun pouvoir réel de faire obstacle à l’exécution d’une dépense irrégulière.

Avec la LOLF dont l’objectif est entre autres, de permettre l’exécution budgétaire de sorte à atteindre des objectifs préalablement définis, ce contrôle financier ne pouvait évidemment pas servir cet objectif. C’est donc pour mieux l’articuler qu’il fut reconfiguré ou aussi harmonisé. Cette harmonisation s’est faite essentiellement par le décret n°2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat, le décret n° 2005-757 du 4 juillet 2005 relatif au contrôle financier au sein des établissements publics administratifs de l'Etat et le décret n°2005-1429 du 18 novembre 2005 relatif aux missions, à l'organisation et aux emplois de direction des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel. L’objectif de cette reconfiguration est la recherche de l’efficience à travers une chaine de contrôle financier de l’Etat intégré institutionnellement et fonctionnellement. Il s’ensuit que les contrôles interruptifs de l’ancien système sont autant que possible écartés de façon à favoriser la fluidité de la chaîne. Ainsi cette harmonisation a permit de dépasser la plupart les limites du contrôle financier de 19922 (ancien système).

En effet, dans sa nouvelle lecture issue du de l’article 15 du décret n°2005-1429 du 18 novembre 2005, l’article 3 du décret du 27 janvier 2005, dispose que «l’autorité chargée du contrôle financier est placée, soit auprès d'une autorité administrative centrale, soit auprès d'une autorité administrative déconcentrée, soit auprès d'un service à compétence nationale, soit auprès d'une autorité administrative indépendante […, et] à l'étranger, le contrôle financier ne s'applique qu'aux dépenses assignées sur la caisse d'un comptable secondaire du Trésor ». Ceci dit, institutionnellement, le contrôle financier de l’Etat est formé par une chaine qui va de l’administration centrale, jusqu’aux services de l’Etat à l’étranger. Cette reconfiguration se traduit donc par un contrôle financier intégré, régit par les mêmes dispositions. Cette volonté d’arriver à un contrôle financier régit par les même dispositions s’apprécie surtout au niveau de l’article premier du décret du 4 juillet 2005, qui dispose que « les établissements publics administratifs de l'Etat sont soumis au contrôle financier tel que prévu par le décret du 27 janvier 2005 ». Ainsi, se consolide un contrôle institutionnellement régit par les mêmes dispositions et structuré en chaine et dans un corps unique.

En vertu de l’article 1^er du décret du 18 novembre 2005, ce corps est dénommée « service de contrôle budgétaire et comptable [….] placé sous l’autorité du ministre chargé du budget […et] dirigé par un contrôleur budgétaire et comptable ». Ce service  est composé par un département de contrôle budgétaire et un département comptable. Le responsable de ce service à savoir le contrôleur budgétaire et comptable exerce, auprès de l'ordonnateur principal, le contrôle financier prévu par le décret du 27 janvier 2005. Il ressort de ce décret que son rôle consiste à coordonner l'action des autorités chargées du contrôle financier relevant des services déconcentrés du ministère auprès duquel il est placé et des comptables publics assignataires des ordres de dépenses et de recettes émis par les ordonnateurs secondaires de ce ministère. Ces autorités chargées du contrôle financier des services déconcentré sont les trésoriers payeurs généraux des régions  assistés par les trésoriers-payeurs généraux de département du ressort de la région dont ils reçoivent délégations de signatures. Ces derniers sont, sauf exceptions fixées par arrêter du ministre chargé du budget, compétents pour exercer le contrôle financier au sein des sièges des établissements publics qui relèvent de leur autorité.

En clair, il ressort que cette reconfiguration s’est faite, d’une part la dénomination du service en charge de ce contrôle financier qui est désormais dénommé service de contrôle budgétaire et comptable[14], ce qui a eu comme conséquence la rebaptisassions du contrôleur financier en contrôleur budgétaire et comptable ministériel, d’autre part l’intégration de tous les contrôles financiers relevant dans un seul corps unique régit encadré par les mêmes dispositions. Autrement dit, le service du contrôle budgétaire et comptable ministériel est devenu l’institution administrative[15] supérieure des autorités en charges du contrôle financier. C’est dans ce sens que ce nouveau contrôle financier et un contrôle intégré qui couvre les administrations de l’Etat à tous les niveaux.

Sur le plan fonctionnel, ce nouveau contrôle financier est recentré sur certains actes présentant des risques et des enjeux d’importance majeure pour la soutenabilité budgétaire et l’équilibre des finances publiques.

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[1] Article 4 de loi du 10 aout 1922.

[2] « La dépense publique se déroule selon un schéma relativement uniforme qui a pour objectifs principal d’assurer la régularité des opérations ». J.L Albert, Finances publiques, 6^ème édition, Dalloz, 2009, P 91.

[3] Depuis un décret du 23 janvier 1956, l’autorité en charge du contrôle financier, à savoir le contrôleur des dépenses engagées est rebaptisé contrôleur financier.

[4] Nicolas CLINCHAMPS (Docteur en droit public -Université paris I – Panthéon Sorbonne), intitulé « le contrôle financier et la LOLF du 1^er aout 2001 : vers un désengagement progressif », RFFP n°82-juin 2003.

[5] Voir forum de la performance, la reforme du contrôle financier, 17.11.2010.

[6] Sébastien KOTT, Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d'une fonction, Paris, C.H.E.F.F., 2004, P 85.

[7] J.L Albert, Finances publiques, 6^ème édition, Dalloz, 2009, P 136.

[8] Sébastien KOTT, Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d'une fonction, Paris, C.H.E.F.F., 2004, P 83

[9] Voir le rapport au président de la république incorporé à au décret du 13 novembre 1970, sur le site légifrance.

[10] « Les nouvelles perspectives et exigences apportées par la LOLF ont conduit, […] à rendre [le contrôle financier] à la fois plus vaste et plus souple […], [avec] une «géométrie variable » J.L Albert, Finances publiques, 6^ème édition, Dalloz, 2009, P 137.

[11] Voir cours de M^r Damien CATTEAU, Techniques budgétaires et comptables des personnes publiques, séance du 07/12/2010, M2-Finances publiques et fiscalité, CERFF- Université Lyon 3.

[12] Eric Gristi, La reforme de l’Etat, Vuibert, 2007, P. 348-349.

[13] Minefi, Note d’orientation sur l’évolution du contrôle financier et l’’articulation des contrôles, P 2, 2002.

[14]  L’article 3 indique que « Le service de contrôle budgétaire et comptable ministériel est constitué d'un département de contrôle budgétaire et d'un département comptable. »

[15] Cette qualité d’autorité administrative se constate par son rôle tel qu’il ressort des articles 3 et 5 de ce décret du 28 novembre 2005